Российское аналитическое обозрение #13, 1999
 |
КОМИССИЯ ГЕНЕРАЛА
НИКОЛАЕВА 123100, Россия, Москва, ул. Николаева, 4/4 |
Как должны быть организованы органы управления страной, и каковы нормативные функции президента?
Проект нового Совета Безопасности, способного реально обеспечить безопасность общества и государства
Сегодня необходимо восстановить здравый смысл в области управления государством и обществом. Для этого, прежде всего, надо ответить на вопрос: каковы нормативные должностные обязанности президента и правительства? При ответе на этот главный вопрос необходимо обсудить несколько моментов. Мы начнем с самого актуального - с проблемы государственной и общественной безопасности.
В настоящее время, в связи с ведущейся в стране антитеррористической войной, которая превратилась во вторую Чеченскую войну, появляются инициативы, направленные на изменение структуры государственного управления. В условиях, когда правительство, депутаты Государственной Думы, члены Совета Федерации, президентские структуры представляют собой борющиеся друг с другом отряды анархистов, возникает желание найти легкое решение. Подобным легким решением является, например, идея объединить все силовые ведомства, выстроив единую вертикаль управления. ГПУ-изация ("энкавэдизация") России с одним "силовым" начальником во главе многим кажется единственно правильным решением в нынешней ситуации, когда административные структуры стали полностью неуправляемыми. Но такое решение ложно - кто бы его ни предлагал, даже если это главная "извилина" армии - генерал Квашнин (как известно, Генштаб - мозг армии).
Почему же данное решение неверно, почему нельзя объединять разные ведомства? За этим, кажущимся простым, шагом таится огромное зло. Не зря на Руси говорят: простота хуже воровства. Когда ведомство начинает выполнять несвойственные ему задачи, происходит подключение к решению проблем большого числа непрофессионалов. Чтобы как-то контролировать их действия, приходится создавать специальные группы. Таким образом, вместо сокращения аппарата на деле осуществляется его рост (с одновременным разрушением выполняемых задач).
Вместе с тем, проблема нового самоопределения наших силовых ведомств реально существует (это показывают и вышеназванный проект, и проект новой военной доктрины, и многое другое). Но решать ее нужно постепенно, шаг за шагом. Например, необходимо понять, как должны быть организованы ведомства, призванные обеспечивать безопасность, и что должен представлять собой некогда грозный, а сегодня во многом фиктивный Совет Безопасности?
1. Первое, что необходимо зафиксировать: логика выявления различных предметов безопасности, а также построение систем государственной и общественной безопасности является в демократическом обществе институциональной нормой. Поэтому данные службы необходимо сохранять как важнейшее достояние.
2. Развитие демократии связано с вычленением все более профессиональных и специализированных предметов безопасности. С этой точки зрения, демократизация общества предполагает усиление роли государства, но не за счет роста численности госслужащих и не за счет громоздкости госаппарата, а в результате создания все более мобильных и профессиональных служб. Чем более демократично общество, тем больше в нем должно быть создано специализированных, но взаимно координирующих свою работу служб и систем. Чем более милитаризировано государство и тоталитарно общество, тем более примитивной является организация этих служб: всю работу в нем могут выполнять конвойные войска: и на границе стоять, и на допросы водить, и разговоры подслушивать.
3. Новые предметы безопасности - информационная безопасность, антрополого-психологическая, пищевая, финансово-экономическая безопасность государства, безопасность финансовых накоплений граждан и т.д. - не могут быть введены по чьему-либо указу сверху. Общество должно дозреть до них, и желательно не за счет новой катастрофы, но на основе общественного предвидения.
4. Разрушить новый предмет безопасности или сломать уже сформировавшийся орган управления безопасностью, действующий в ансамбле с другими аналогичными органами, очень просто. Для этого достаточно уволить с работы профессионалов и поручить данную работу дилетантам из другого ведомства, а через некоторое время показать, что они все делают неправильно и вообще занимаются ненужным делом.
Подобная управленческая суета никакого отношения к реальной работе не имеет. Для пояснения данной мысли достаточно рассмотреть хорошо нам знакомый предмет - формирование органов, организующих охрану государственной границы. Не охраняющих границу, но организующих ее охрану. Переход от регулярных воинских подразделений, сосредотачиваемых на границе, к специализированным воинским частям по охране прохода через государственную границу (своеобразный пограничный ВОХР) и, наконец, к органам, организующим охрану государственной границы, - таковы этапы развития этой сложнейшей функции государства и общества. Если у нас возникает задача организовать охрану государственной границы, то для ее выполнения должны быть привлечены многочисленные ведомства, специализированные службы и просто граждане страны. Через границу в демократическом обществе перетекают люди, материальные ценности, деньги, золото, оружие, наркотики, информация. Граница должна стать сложно организованной мембраной, свободно пропускающей через себя одни материальные образования, избирательно - другие и вообще не пропускающей третьи. При этом организация данной мембраны не должна разрушать систему демократических общественных институтов: права и свободы личности, частную собственность и т.д.
5. Мы убеждены, что в демократическом обществе огромное число функций государственной, а тем более общественной безопасности постепенно превращается в заботу самоорганизующегося населения, становится предметом специальной работы органов самоуправления (местного, территориального) при сохранении и специализации государственных органов, отвечающих за обеспечение данных предметов безопасности.
6. По мере развития демократических институтов общества должен осуществляться переход от простого реагирования на нарушения государственной безопасности к профилактике и предупреждению подобных нарушений. В этом плане получился удивительный парадокс в связи с присвоением звания "Герой России" после страшных трагедий в Москве, Волгодонске и Буйнакске С.Шойгу, в принципе хорошему специалисту и симпатичному человеку. Выходит, что чем больше у нас будут убивать людей, чем больше будет развалин, тем больше наград будут получать работники МЧС. Конечно, не Шойгу отвечает за действия террористов. Но ведь какие-то службы должны заниматься профилактикой и предупреждением катастроф?! Кроме того, сегодня существует большая опасность техногенных катастроф: наша страна буквально напичкана проржавевшими котлами тепловых электростанций, разрушенными канализационными трубами и атомными реакторами, отработавшими свой срок эксплуатации. Без специального плана здесь сделать ничего не удастся. И очень скоро взрывы прогнивших газопроводов и канализационных труб мы будем записывать на счет неких террористов, опирающихся на "невидимую руку рынка".
7. Безопасность страны - общества, народа (демографическая безопасность1) и государства - является интегральным предметом управления со стороны президента. Для того чтобы президент мог ее обеспечивать, должен существовать эффективный Совет Безопасности, представляющий собой своеобразный Совет Советов. Совет Безопасности должен формироваться как надведомственный, многоаспектный и многофункциональный орган.
Решения СБ должны публиковаться, а не быть закрытыми ведомственными разработками. Это позволит гарантировать общественный и стратегический смысл его деятельности. В рамках Совета Безопасности должны существовать комиссии, работающие с конкретными предметами безопасности: военной безопасностью, экономической, финансовой, технологической, ресурсной (включающей кадровый потенциал), демографической, информационной, знаниевой, институциональной, консциентально-антропологической и т.д. Часть подобных предметов давно сформировалась и хорошо известна. Другая часть формируется только сейчас, например, в настоящий момент становится очевидной мощнейшая борьба за изменение идентичности - этнической и вероисповедальной, - направленная на перепрограммирование традиционных форм сознания2). Любые интересные неформальные группы, ведущие опережающие разработки, должны включиться в работу комиссий и участвовать в деятельности временных разработческих коллективов по заданной тематике.
8. Содержание работы каждой из комиссий должно быть проработано совместно с представителями соответствующих ведомств и министерств: Службы внешней разведки, Министерства внутренних дел, Федеральной пограничной службы, Федеральной службы безопасности, Министерства обороны, Министерства по чрезвычайным ситуациям, Таможенного комитета, Налоговой полиции, Министерства иностранных дел и других ведомств. На наш взгляд, должна существовать и Федеральная служба контрразведки, осуществляющая работу по выявлению деятельности международного разведывательного сообщества, направленной против России.
9. Одновременно с работой в комиссиях должно осуществляться краткосрочное, среднесрочное и долгосрочное планирование. Для проработки проблем безопасности на уровне среднесрочного и долгосрочного планирования необходимо проводить специальные исследования и проектно-конструкторские разработки, которые могли бы проводить небольшие мобильные научные центры при Совете Безопасности. Сами же эти центры станут координаторами деятельности многих ученых различных Академий страны, которым персонально может заказываться подобная работа.
10. При таком подходе Совет Безопасности, включающий постоянно действующие комиссии, научные центры, программирующие деятельность различных научных структур, кардинально меняет свое назначение. Поскольку основные задачи так понимаемого СБ состоят в том, чтобы, во-первых, научно предвидеть те вызовы, которые еще только возникнут в будущем перед обществом и государством, и, во-вторых, спроектировать ответные решения, то Совет Безопасности должен стать структурой по программированию развития страны. В данном случае программирование будет осуществляться от противного - не от постановки целей прорыва в будущее, а от выявления основных вызовов (технологических, демографических, информационных, ресурсных, институциональных), с которыми столкнется наша страна в ближайшем будущем. Например, уже сейчас понятно, что конкуренция 8-10 наиболее развитых стран будет определяться пакетом из 30-40 высоких технологий, четвертью из которых при определенных условиях может монопольно обладать наша страна.
11. В этой ситуации возникают конкретные вопросы:
Как довести эти технологии до уровня, позволяющего запускать их в промышленность?
Как сделать так, чтобы за это время их не украли?
Как заложить разработку нового пакета прорывных технологий с опережением в 25-30 лет?
Как обеспечить для этого воспроизводство научных школ и не допустить "утечки мозгов"?
Все эти вопросы напрямую связаны с созданием программ управления наукой, промышленным развитием, а также вполне определенными политическими концепциями общественного устройства, которые могут обеспечить реализацию подобных задач.
12. Еще одна проблема - демографическая: в Российской Федерации уже несколько лет смертность превышает рождаемость. В 1999-м году - впервые за последние годы - после финансовой катастрофы 1998-го года стали разваливаться многодетные семьи. Сиротами становятся дети отнюдь не из семей алкоголиков, но из многодетных семей: родителям нечем их кормить. Если в ближайшее время не будет поставлен вопрос о том, что нашей приоритетной нормой является семья с тремя детьми, мы попадем в ситуацию вымирания и невоспроизводства демографического ресурса.
13. Сейчас уже многим стало ясно, что Бюджет-2000 является откровенной фантазией. Но следует обратить внимание на совершенно другой аспект, который никто не обсуждает, - на место и роль действующих комиссий и научных центров Совета Безопасности в разработке бюджета. На основе выработанных доктрины и стратегии Президент в начале года (в феврале-марте) на специальном заседании Совета Безопасности должен делать ежегодный доклад, определяющий важнейшие индикаторы-показатели того экономического плана, который должен быть реализован государством. Он осуществляет постановку целей. На основании этих показателей, уточняемых в комитетах и комиссиях Совета Безопасности (с учетом разведданных, информации о технологическом состоянии производства и т.д.), должно осуществляться индикативное планирование. Его результатом является содержательная матрица - основа бюджета, позволяющая четко выявить, какими ресурсами обладает страна, какие из них и в каких пределах могут без причинения серьезного ущерба варьироваться и т.п. После проделанной работы план попадает в Министерство финансов, где он еще раз прорабатывается с точки зрения чисто финансовых показателей.
Те, кто знакомы с методологией государственного управления, наверное, уже поняли, что такая модель Совета Безопасности есть не что иное, как своеобразный вариант комиссариата планирования французского генерала де Голля, разработавшего и реализовавшего метод индикативного межотраслевого планирования3).
На сегодняшний день российские интеллектуальные группы силовых сообществ - разведывательного, военно-промышленного, контрразведывательного, пограничного и других - все еще обладают потенциалом, который может обеспечить программирование развития страны и проектирование всех необходимых для этого институциональных структур.
Указанные выше пункты могут быть положены в основу Программы спасения страны. Для ее реализации должна быть создана мобильная группа - своеобразное резервное правительство, - которая займется разработкой и реализацией целевых программ для разных конкретных областей. Сезон абстрактных доктрин (оборонной, образовательной и др.) закончился, начинается период выдвижения конкретных стратегий развития общества.
Примечания
1) Вот что об этом пишет "гуру" современного западного менеджмента Петер Дракер (Peter Drucker "On the Profession of Management". - Harvard Business School Press. - 1998): "Ключевым фактором для бизнеса в следующие два десятилетия - если не случится войны, мора или столкновения с кометой - будет не экономика и не технология. Это будет демография. Но это будет не перенаселенность мира, о которой нас предупреждали последние 40 лет. Это будет растущая недонаселенность развитых стран - Японии, Европы и Северной Америки.
Развитый мир совершает коллективное самоубийство. Его граждане не производят на свет достаточно детей, чтобы воспроизвести себя, и причины тому очевидны. Его молодежь более не способна нести утяжеляющееся бремя поддержки растущего числа пожилых неработающих людей. Она может лишь приспособиться к этому бремени, сокращая число других зависимых от них людей, - иметь меньше детей.
Конечно, рождаемость может возрасти снова, хотя пока что нет ни малейших признаков бума рождаемости ни в одной из развитых стран. Но даже если рождаемость моментально увеличится до уровня, при котором в среднестатистической семье будет больше трех детей, как в США 50 лет назад, потребуется 25 лет для того, чтобы эти дети стали взрослыми, образованными и трудоспособными. Другими словами, на следующие 25 лет недонаселенность развитых стран есть свершившийся факт и, таким образом, имеет следующие последствия для общества и экономики этих стран: реальный пенсионный возраст - возраст, в котором люди перестают работать, в развитых странах увеличится до 75 лет для здоровых людей, которые составляют большинство. Это увеличение пенсионного возраста произойдет задолго до 2010-го года.
Экономический рост более не может продолжаться ни за счет увеличения занятости (то есть за счет привлечения все больших ресурсов, как это происходило раньше), ни за счет роста потребительского спроса. Он может происходить только за счет очень быстрого и продолжительного роста продуктивности единственного ресурса, по которому у развитых стран все еще есть преимущество (которое они, вероятно, сохранят еще несколько десятилетий) - за счет продуктивности знаний и производительности труда работников, владеющих знанием.
В мире не будет одной доминирующей экономической силы, ибо ни в одной развитой стране нет населения, достаточного, чтобы поддержать такую роль. Не может быть никакого долгосрочного конкурентного преимущества ни для какой страны, отрасли или компании, поскольку ни деньги, ни технологии уже не смогут перевесить растущий дисбаланс трудовых ресурсов. Методики технического обучения, разработанные во время мировых войн (большей частью, в Соединенных Штатах), сегодня позволяют поднять продуктивность неквалифицированных работников до мирового уровня чрезвычайно быстро, как 30 лет назад показала Корея, а сейчас показывает Таиланд. Совершенно новые технологии, как правило, доступны на открытых рынках по весьма невысоким ценам. Единственное сравнительное преимущество развитых стран - это большое количество работников, владеющих знанием. Это не качественное преимущество: образованные люди в развивающихся странах владеют ничуть не меньшим знанием, чем их коллеги в развитом мире. Однако количественно у развитых стран есть огромное опережение. Превратить это количественное преимущество в качественное - это возможный (и, вероятно, единственный) способ, которым развитые страны смогут поддержать свое положение в мировой экономике. А значит, необходима непрерывная и систематическая работа по улучшению продуктивности знания и по обучению работников, владеющих знанием, которая пока еще ничтожно мала." [В текст]
2) См.: "Кому будет принадлежать консциентальное оружие в XXI веке?" - М.: Пайдейя, 1997. Следует говорить о консциентальном оружии и консциентальной войне, когда ставится задача разрушить определенные формы организации сознания. То есть должны быть разрушены традиционные формы сознания, сохраняющие естественно-органические типы отождествлений и отнесений человеком себя к исторически сложившимся формам жизни. На их место встает искусственно конструируемая матрица ценностей, правил поведения и реакций как единственно достойная модель жизнедеятельности населения. Мы впервые здесь сталкиваемся с ситуацией, когда информационные сообщения, контрпропагандистские акции являются не вспомогательными средствами проведения военных операций, чтобы запутать противника, переубедить население (что характерно для информационных войн), но самостоятельными действиями. [В текст]
3) См.: Жак Шеминад. Что такое "индикативное" экономическое управление.//"Методология русского чуда". - М.: Пайдейя, 1997 - с.78: " Комиссариат планирования являлся одновременно членом Национального кредитного совета и членом Административного фонда развития FDES - важного инструмента финансирования из общественных средств. Комиссариат планирования подразделялся по горизонтали на отделы экономики, финансов и производительности, а по вертикали был разделен на десять секторов (сельское хозяйство, энергетика, транспорт, строительство и др.). Это разделение не было жестким и могло приспосабливаться к существующим условиям и определенным задачам. Оно не имело никакой бюрократической структуры и представляло собой "стройную" организацию сотрудников с числом чуть более 200 человек. Комиссариат планирования не проводил никаких собственных исследований, а должен был стимулировать и координировать работы." [В текст]